政府采購預(yù)付款保函，無疑是一個新鮮事物。今年全國兩會期間，時任財政部副部長劉偉讓這個概念正式進(jìn)入政府采購業(yè)界同仁的視線。他表示，財政部正在研究運(yùn)用政府采購政策支持中小企業(yè)發(fā)展，擬建立預(yù)付款保函制度。

        　　政府采購預(yù)付款保函，簡單來說就是采購人向中標(biāo)供應(yīng)商支付預(yù)付款，同時供應(yīng)商向采購人提供保函。如果供應(yīng)商收到預(yù)付款，但并未按照合同履行自己的主要義務(wù)，采購人即可向出具保函的銀行或擔(dān)保公司提出索賠。這一機(jī)制可以使采購人在支付預(yù)付款環(huán)節(jié)保持低風(fēng)險，最大限度保證財政資金的安全。

        　　預(yù)付款保函對政府采購供需雙方均有積極意義

        　　采購人向中小企業(yè)供應(yīng)商支付預(yù)付款，是支持中小企業(yè)發(fā)展的一種手段。眾所周知，現(xiàn)金流是企業(yè)的血液與生命線。中小企業(yè)在拿到政府采購項目后，如果能夠得到采購人的預(yù)付款支持，不僅可以有效解決完成項目的啟動資金問題，更可以提高自身流動資產(chǎn)的健康程度，提高資金使用效率。預(yù)付款可以部分緩解中小企業(yè)對運(yùn)營資金的渴求，從而為解決中小企業(yè)融資難融資貴老大難問題提供助力。

        　　從采購人的角度考慮，支付預(yù)付款無形中提高了財政資金的執(zhí)行效率，輔之愈來愈合理的采購計劃，可以一定程度上遏止采購人年底突擊花錢的沖動，對采購人完成財政資金執(zhí)行率指標(biāo)也有好處。因此，科學(xué)的預(yù)付款保函使用機(jī)制，對政府采購供需雙方均具有積極意義。

        　　預(yù)付款保函的使用應(yīng)尋求各方利益最大公約數(shù)

        　　對于中小企業(yè)來說，促成它們使用預(yù)付款保函的最大原動力就是財務(wù)上的考慮，即取得保函付出的費(fèi)用要小于預(yù)付款帶來的收益。因而，擔(dān)保方辦理預(yù)付款保函的手續(xù)費(fèi)應(yīng)比一般保函更具競爭力。

        　　一般來說，中小企業(yè)能夠參與的政府采購項目預(yù)算金額較小。按照現(xiàn)在的市場情況，銀行提供此類小項目預(yù)付款保函的積極性不高，且存在審核資質(zhì)嚴(yán)格、審批時間較長等問題。而擔(dān)保公司在提供這類預(yù)付款保函方面具有快捷、靈活的特點(diǎn)。

        　　中小企業(yè)對于預(yù)付款保函使用機(jī)制的第二個期待就是易用。保函畢竟是一份法律文件，中小企業(yè)則較少設(shè)立專門的法務(wù)部門，也很少配置專業(yè)的法律人才。如果擔(dān)保公司能夠提供一站式的保函生成服務(wù)，譬如提供保函范本、減少保函辦理時間、提供貼身咨詢服務(wù)等，將對預(yù)付款保函的推廣使用產(chǎn)生重要促進(jìn)作用。

        　　從采購人的角度來講，合法合規(guī)、保障財政資金安全是其使用預(yù)付款保函的首要考量。這就對預(yù)付款保函使用機(jī)制提出兩個要求：一是提供保函的擔(dān)保公司應(yīng)具備公信力，最好是由財政部門認(rèn)可的擔(dān)保公司；二是保函應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)模板，便于采購單位內(nèi)部法制部門審核，從而形成規(guī)范，提高預(yù)付款保函應(yīng)用于政府采購的效率。

        　　對于擔(dān)保公司來說，提供預(yù)付款保函追求的是經(jīng)濟(jì)利益。政府采購中標(biāo)成交企業(yè)均是經(jīng)過了嚴(yán)格的政府采購評審程序的，企業(yè)信譽(yù)度一般較高。采購人的強(qiáng)勢地位與不履行采購合同將被列入不良記錄名單、一處失信處處難行等壓力，都將中小企業(yè)違約的風(fēng)險降至較低水平。更遑論對中小企業(yè)來說，贏得政府采購訂單就是它們宣傳企業(yè)的最好名片。換言之，站在擔(dān)保機(jī)構(gòu)的立場，中標(biāo)成交的中小企業(yè)應(yīng)該屬于低風(fēng)險客戶，這也為擔(dān)保公司降低保函費(fèi)率、提升服務(wù)水平、業(yè)務(wù)堅持走量而不是走每單利潤率提供了可能。

        　　綜上，財政部門組織提供保函范本、推薦高信譽(yù)度的擔(dān)保公司，擔(dān)保公司提供一站式服務(wù)，優(yōu)化實施程序，提升工作效率，是預(yù)付款保函制度實現(xiàn)預(yù)想目標(biāo)的保障。

        　　推廣政府采購預(yù)付款保函機(jī)制需注意幾個要點(diǎn)

        　　一是預(yù)付款保函范本應(yīng)關(guān)注政府采購項目適用的特殊性。例如，從保函有效期上看，其應(yīng)有效覆蓋中小企業(yè)供應(yīng)商提供貨物、工程或服務(wù)所需的必要時間。采購文件（招標(biāo)文件）中一般會規(guī)定前述時間，即工程交付抵扣完畢預(yù)付款的時間、交付第一批次貨物時間、提供相應(yīng)服務(wù)時間等，保函的有效期應(yīng)保持與采購文件相應(yīng)期限的一致性。從保函的生效條件上說，應(yīng)保證一經(jīng)開出即可生效，不采取有條件生效的保函，降低中小企業(yè)使用保函的門檻。從保函承諾上來說，應(yīng)承諾擔(dān)保公司的擔(dān)保行為是無條件的和不可撤銷的；從保證金額上來說，保函擔(dān)保金額應(yīng)不小于預(yù)付款金額，以保證財政資金的安全。

        　　二是借政策東風(fēng)。4月7日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求落實對小微企業(yè)融資擔(dān)保降費(fèi)獎補(bǔ)政策，中央財政安排獎補(bǔ)資金，引導(dǎo)地方支持?jǐn)U大實體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域小微企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模，降低融資擔(dān)保成本。這無疑給擔(dān)保公司從事中小企業(yè)政府采購預(yù)付款保函業(yè)務(wù)注入了一支強(qiáng)心劑。有關(guān)部門應(yīng)盡快落實相關(guān)政策，引導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)取消中小企業(yè)預(yù)付款保函的反擔(dān)保、保證金等，為政府采購預(yù)付款保函的推廣使用創(chuàng)造便利條件。

        　　三是嚴(yán)格落實中小企業(yè)政策。《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號）明確規(guī)定，負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的各部門，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府采購計劃的編制工作，制定向中小企業(yè)采購的具體方案，統(tǒng)籌確定本部門面向中小企業(yè)采購的項目。在滿足機(jī)構(gòu)自身運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)基本需求的前提下，應(yīng)當(dāng)預(yù)留本部門年度政府采購項目預(yù)算總額的30%以上，專門面向中小企業(yè)采購，其中，預(yù)留給小型和微型企業(yè)的比例不低于60%。然而，實踐中，這個預(yù)留比例并沒有得到很好的執(zhí)行，相關(guān)部門應(yīng)從采購預(yù)算信息系統(tǒng)設(shè)計、采購計劃編報審核等方面，對采購人提出要求，并嚴(yán)格監(jiān)督實行。

        　　四是有關(guān)單位應(yīng)為保函的推廣使用進(jìn)一步創(chuàng)造便利環(huán)境。預(yù)付款保函的發(fā)起者是中小企業(yè)供應(yīng)商，其向擔(dān)保公司申辦保函的重要材料就是政府采購合同，采購人及時簽訂合同、代理機(jī)構(gòu)及時公示合同，都將為中小企業(yè)應(yīng)用預(yù)付款保函創(chuàng)造有利條件。相關(guān)部門也可以考慮為擔(dān)保公司進(jìn)駐公共資源交易場所提供條件。如果采購人接受了預(yù)付款保函，采購人也可嘗試從貨物服務(wù)項目開始取消項目預(yù)算10%的履約保證金，進(jìn)一步降低中小企業(yè)負(fù)擔(dān)。

        　　五是代理機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮專業(yè)作用。政府采購代理機(jī)構(gòu)可以成為采購人的保函受理助手，為采購人接受預(yù)付款保函做好采購文件編寫等準(zhǔn)備工作，同時，還能發(fā)揮自身作為采購人與中小企業(yè)供應(yīng)商溝通的紐帶作用，為中小企業(yè)使用預(yù)付款保函打消顧慮。

        　　從政策導(dǎo)向角度看預(yù)付款保函工具的適用發(fā)展

        　　預(yù)付款保函的出現(xiàn)，就是為了讓采購人放心支付預(yù)付款。目前預(yù)付款的支付比例基本保持在合同金額的30%以下，個別項目如大型物業(yè)或者重要機(jī)具維修服務(wù)等，預(yù)付款支付比例可達(dá)50%。

        　　從當(dāng)前政府采購貨物、服務(wù)的實踐來看，風(fēng)險意識較強(qiáng)的采購人一般都要求供應(yīng)商提供等額保函才支付預(yù)付款，當(dāng)然也有部分采購人在沒有保函的情況下就支付了預(yù)付款。基于前面分析的采購評審制度產(chǎn)生供應(yīng)商、采購人強(qiáng)勢地位、中小企業(yè)珍視政府采購訂單等因素，中小企業(yè)供應(yīng)商履約意識一般較強(qiáng)。尤其是在社會信用體系建設(shè)持續(xù)發(fā)力的大背景下，各部門共享失信記錄名單制度的完善，將極大強(qiáng)化中小企業(yè)的契約意識，從而使今后政府采購項目無預(yù)付款保函發(fā)放預(yù)付款成為可能。而預(yù)付款保函制度，將在實現(xiàn)天下無賊之前發(fā)揮積極作用。

        　　此外，中辦、國辦《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，有關(guān)部門支持中小企業(yè)的政策，在政府采購活動中，要向?qū)＞匦轮行∑髽I(yè)傾斜。換而言之，預(yù)付款保函制度可以不是面向中小企業(yè)的普惠性政策。這其中包含兩層含義：其一是采購人也可以接受非中小企業(yè)使用預(yù)付款保函；其二是預(yù)付款保函不一定非要強(qiáng)制在中小企業(yè)政府采購項目中使用。畢竟扶持中小企業(yè)，不僅是為了穩(wěn)就業(yè)，也是要催生有專精特新技術(shù)的中小企業(yè)做大做強(qiáng)，從而促進(jìn)市場優(yōu)勝劣汰。加之使用預(yù)付款保函的提請權(quán)與主動性本就在中小企業(yè)一方，故而個人不建議政府在出臺相關(guān)政策時，把中小企業(yè)使用預(yù)付款保函當(dāng)成必然選項。